Sigortacıdan “Basiretli Tüccara”: TMSF’nin Dönüşümü

Türkiye’de 1980’li yıllardan bu yana karşılaşılan ekonomik krizler nedeniyle iflas eden bankalar, mevduat ve fon sahiplerini güvence altına almak adına Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu’nun (TMSF) sorumluluğunda yürütülüyordu. Ancak son yıllarda TMSF’nin rolü, klasik anlamda bir “mevduat sigortacısı” olmaktan çıkıp farklı sektörlerde faaliyet gösteren yüzlerce şirketin doğrudan yöneticisi hâline geldi. 2025’te yeniden gündeme gelen kayyum atamaları ise TMSF’nin kamusal bir fon olmaktan çok ekonomik bir güç odağına dönüşüp dönüşmediği tartışmalarını da beraberinde getiriyor. 

TMSF, 1980 sonrası finansal serbestleşme ve özel bankaların hızla çoğalmasıyla küçük tasarruf sahiplerini korumak amacıyla kuruldu. Başlangıçta yetkileri sınırlıydı; bankalardan prim topluyor ve tasarruf mevduatlarını sigorta altına alıyordu. Bir banka battığında, mevduat sahiplerine ödemeyi TMSF yapıyordu. 1994 finansal krizinin ardından yaşanan döviz patlamaları ve banka iflasları, TMSF’ye “banka kurtarma” görevini de getirdi. Mevzuat değişiklikleriyle, kuruma bankaların mali yapısını güçlendirme ve gerekirse yeniden yapılandırma yetkisi verildi. Başta Merkez Bankası’na bağlı olan TMSF, 1999’da Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu’nun (BDDK) kurulmasıyla bu kuruma bağlandı.

TMSF’nin manşetlerden düşmeyerek popüler kültüre girdiği dönem ise şüphesiz 2000-2001 krizi. Bu dönemde kurumun yetkileri genişletilerek faaliyet izni kaldırılan bankaları devralma, satma ya da tasfiye etme; banka sahiplerinin mal varlıklarına el koyma ve alacak takibi yapma hakkı verildi. Kriz sürecinde 25 banka TMSF’ye devredildi ve kurum, pasif bir fon olmaktan çıkıp doğrudan piyasaya müdahale eden bir “kriz çözümleme otoritesi”ne dönüştü. 2001 sonrasında IMF ve Dünya Bankası gözetiminde yürütülen reformlarla TMSF, 2005’te çıkarılan 5411 sayılı Bankacılık Kanunu ile idari ve mali özerklik kazandı. Böylece hem bağımsız hem de güçlü bir yapıya kavuşarak devlet alacaklarını tahsil eden etkili bir mekanizma haline geldi.

15 Temmuz 2016 darbe girişimi ve sonrasında ilan edilen Olağanüstü Hal (OHAL), TMSF’yi kurumsal olarak yeni bir döneme taşıdı. 1 Eylül 2016’da yayımlanan 674 sayılı Kanun Hükmünde Kararname (KHK) ile terör örgütleriyle bağlantılı olduğu gerekçesiyle kayyum atanan şirketlerdeki mevcut kayyumların yetkileri TMSF’ye devredildi. OHAL süresince bu tür şirketlere ve varlıklara kayyum olarak doğrudan TMSF’nin atanması kararlaştırıldı. Böylece TMSF, bankalarda sahip olduğu yönetim, denetim ve alacak takibi gibi yetkileri bu şirketlerde de kullanabilir hale geldi. Ayrıca devraldığı şirketlerin mali yapısı sürdürülemezse, bu şirketleri veya varlıklarını satma, feshetme ve tasfiye etme yetkisine de sahip oldu. Nisan 2017 itibarıyla, Türkiye’nin 43 ilinde toplam 879 şirketin veya ticari işletmenin yönetimi TMSF’ye devredildi ya da bu şirketlere TMSF kayyum olarak atandı. Bu şirketler medya, tekstil ve madenciliğe kadar birçok sektörde faaliyet gösteriyordu.

2015’te TMSF’nin yönetiminde üç banka bulunuyordu: Birleşik Fon Bankası, Türkbank ve Bank Asya. Bu bankaların toplam aktif büyüklüğü 4,6 milyar dolar düzeyindeydi. 2016’da şirket devirlerinin başlamasıyla tablo köklü biçimde değişti; TMSF’nin yönettiği varlıkların toplamı 2,8 katına çıkarak 13,3 milyar dolara ulaştı. Bu dönemden sonra TMSF’nin operasyonel faaliyetleri giderek kayyumluk görevlerine odaklanmaya başladı. 2016-2020 döneminde TMSF’nin yönetimindeki şirketlerde istihdam edilen toplam kişi sayısı 40 ila 50 bin arasında değişiyordu.

2021’de “evim” modeliyle çalışan tasarruf finansman şirketlerinin denetim ve tasfiye yetkisi de TMSF’ye devredildi. Bu düzenlemeyle birlikte Fon, 2021 yılının ortalarından itibaren toplam 21 tasarruf finansman şirketinin tasfiye sürecinden sorumlu hale geldi. 

2016 sonrasında TMSF’nin elindeki şirket sayısı ve bu şirketlerin dolar bazındaki aktif büyüklüğü 2017’de zirveye ulaştıktan sonra kademeli olarak azaldı. Fakat Şubat 2025’te TMSF ile ilgili dikkat çekici bir yasal düzenleme yapıldı. Yeni Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile TMSF, Hazine’den ayrılarak Cumhurbaşkanlığı’na bağlı özel bütçeli bir kurum haline getirildi. Kararnameyle şirketlere atanan kayyum yönetimleri için 5 yıllık süre sınırı getirildi ve “suçtan kaynaklanan malvarlığı” veya “terörizmin finansmanı” şüphesi durumunda TMSF’nin kayyum olarak atanabileceği hükme bağlandı. Özellikle bu son madde, “şüphe” kavramının kayyum atamasına gerekçe yapılması nedeniyle en çok tartışılan değişiklik oldu.

19 Mart’ta İBB Başkanı Ekrem İmamoğlu’nun gözaltına alınıp tutuklanmasıyla başlayan İBB yolsuzluk soruşturması sırasında ilgili madde defalarca uygulandı. Aynı dönemde yasadışı bahis, FETÖ bağlantılı kara para aklama ve örgüte finansman sağlama iddiaları da kayyum atamalarının temel gerekçeleri arasında yer aldı. Bu yılın şüphesiz en büyük kayyum olayı ise Eylül 2025’te ise Can Holding yöneticileri hakkında “suç işlemek amacıyla örgüt kurma” ve benzeri suçlardan açılan soruşturma çerçevesinde Can Holding ve Turgay Ciner’in sahibi olduğu Park Holding’e bağlı toplam 18 şirkete kayyum atanmasıydı. Kayyum atananlar arasında Habertürk ve Show TV gibi medya kuruluşları ile İstanbul Bilgi Üniversitesi de bulunuyor. 

TMSF’nin güncel verilerine göre, 31 Ocak 2025 itibarıyla fonun tam, kısmi veya denetim kayyumu olduğu şirket sayısı 753’tü. Ancak 11 Kasım’a gelindiğinde TMSF’nin yönetimde söz sahibi olduğu ya da ortaklık payı bulunan şirketlerin toplamı 1.093’e çıktı. Bu tablo, yalnızca 2025 içinde 340 yeni şirketin TMSF’nin yönetim alanına girdiğini gösteriyor. Bu artış, 15 Temmuz 2016 darbe girişiminin ardından yapılan kayyum atamaları dışında, kurum tarihindeki en yüksek sıçramalardan biri.

TMSF’nin bu kadar etkili bir kuruma dönüşmesi, devletin ekonomideki ağırlığının hem kapsam hem de derinlik olarak belirgin biçimde artması anlamına geliyor. Fon artık sadece kriz dönemlerinde devreye giren bir sigorta ya da çözümleme kurumu değil; medya, enerji, finans, eğitim ve sanayi gibi çok farklı alanlarda doğrudan yönetim yetkisi olan bir ekonomik aktör. Bu durum, soruşturma ve tasfiye süreçlerini merkezileştirirken, aynı zamanda piyasa dengeleri, mülkiyet yapıları ve rekabet koşulları açısından güçlü bir kamu etkisi yaratıyor. Sonuç olarak ekonomik düzen, giderek daha fazla kamusal gözetim ve merkezi kontrol altında şekilleniyor.